Науковий висновок на Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення»

 
 

Науковий висновок на Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення»




 

 

До № 2212 від 23.02.2015 р.,

Кабінет Міністрів України

 

 

 

В И С Н О В О К

Головного науко-експертного управління Верховної Ради України на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення»

(№ 2212 від 23.02.2015р.)

 

У законопроекті з метою створення умов для стабілізації фінансового стану бюджету Пенсійного фонду України та удосконалення окремих положень стосовно пенсійного забезпечення пропонується, зокрема, з 1 березня 2015 року передбачити поетапне підвищення на 5 років пільгового пенсійного віку для жінок, а також підвищення на 5 років страхового, а по окремих професіях і спеціального стажу для осіб, які мають право на пенсії за роботу в шкідливих та особливо шкідливих умовах праці та на пенсії за вислугу років.

Для обчислення всіх пенсій у законопроекті пропонується застосовувати середню заробітну плату в Україні, з якої сплачено страхові внески, за 2012, 2013, 2014 роки замість чинної норми, де застосовується середня заробітна плата в Україні за три календарні роки, що передують року звернення за призначенням пенсії.

Також працюючим пенсіонерам пропонується виплачувати пенсії у розмірі 85%, але не менше прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, а особам, які працюють на посадах, які дають право на призначення спеціальних пенсій (народним депутатам, державним службовцям та прирівняним до них особам, суддям, прокурорам, та іншим), у період  роботи на цих посадах пенсії пропонується не виплачувати. Крім того, пропонується передбачити, що порядок виплати пенсії (щомісячного довічного грошового утримання) працюючим пенсіонерам, встановлений цим Законом, поширюються на пенсіонерів (отримувачів щомісячного довічного грошового утримання) незалежно  від часу призначення пенсії.

Головне управління, підтримуючи необхідність створення умов стабілізації фінансового стану бюджету Пенсійного фонду України і звільнення його від невластивих виплат на дострокові пільгові пенсії, разом із тим вважає за доцільне зауважити наступне.

Пенсійне забезпечення на пільгових умовах із зниженням пенсійного віку було встановлене ще за радянських часів для осіб, які працювали на підземних роботах, на роботах з особливо шкідливими і особливо важкими умовами праці та на інших роботах із шкідливими і важкими умовами праці. Чинним законодавством таке право було збережено в частині визначення права на пенсію за віком на пільгових умовах (п. 16 Прикінцеві положення Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування») та передбачено, що пенсійне забезпечення на пільгових умовах здійснюється згідно з окремим законодавчим актом через професійні та корпоративні фонди (п. 2 Прикінцеві положення Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»). До його запровадження вказані пенсії призначаються за нормами  Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» в разі досягнення пенсійного віку та наявності трудового стажу, передбаченого Законом України «Про пенсійне забезпечення». При цьому необхідно мати на увазі, що вік для призначення пільгових пенсій та величина необхідного пільгового і страхового стажу встановлювалися на підставі відповідних висновків проведення експертизи умов праці з визначенням рівнів несприятливого впливу шкідливих виробничих факторів на організм працівників за кожною із професій. Тому вважаємо, що зміна умов призначення пенсій на пільгових умовах має відбуватися лише у разі покращення умов праці на підставі відповідних висновків експертизи умов праці, а також після запровадження зазначеного пенсійного забезпечення через професійні та корпоративні фонди з визначенням джерела фінансування цих пенсій – коштів роботодавців, на яких працювали такі особи. В іншому випадку пропозиції призведуть до безпідставної зміни вимог щодо віку та стажу для призначення пільгових пенсій і, як наслідок, до  порушення прав громадян, які працювали в шкідливих умовах праці. Крім того, запровадження пропозиції призведе до порушення прав цих громадян щодо рівності перед законом в порівнянні з громадянами, яким пільгові пенсії було призначено раніше (стаття 24 Конституції України).

Потребує обґрунтування пропозиція щодо встановлення обмеження терміном 31 грудня 2021 року можливості використання громадянами права на пропорційне зниження пенсійного віку для призначення пільгових пенсій, передбачених пунктами «а» та «б» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення».

Суперечливими за змістом та такими, що потребують редакційного уточнення, є положення передостанніх абзаців пунктів «а» та «б» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення», які передбачають право на пропорційне зниження пенсійного віку для призначення пенсій «працівникам, які не мають стажу роботи з особливо шкідливими і особливо важкими умовами праці, передбаченого абзацом першим цього пункту, але відпрацювали не менше половини стажу на зазначених роботах». Чинна норма цього Закону, що передбачає право на пропорційне зниження пенсійного віку для призначення пільгової пенсії має, наприклад, таку редакцію: «працівникам, які мають не менше половини стажу роботи з особливо шкідливими і особливо важкими умовами  праці».

Не може бути підтримана пропозиція про підвищення на 5 років спеціального стажу для призначення пенсій за вислугу років, а також віку виходу на пенсію на пільгових мовах для жінок, оскільки пенсії за вислугу  років встановлюються окремим категоріям громадян, зайнятим на роботах, виконання яких призводить до втрати професійної працездатності або придатності до  настання  віку,  що дає право на пенсію за віком (стаття 51 Закону України «Про пенсійне забезпечення»). Тобто, основним критерієм для визначення величини спеціального стажу або віку для призначення пенсії за вислугу років по кожній з професій є втрата працівником професійної працездатності або придатності до настання пенсійного віку. І збільшення вимоги щодо розміру спеціального стажу для призначення цих пенсій означатиме, що вказані особи повинні будуть працювати на своїх посадах, вже втративши професійну працездатність. Це означає, що запровадження такої пропозиції призведе не тільки до порушення прав цих громадян щодо рівності перед законом у порівнянні з іншими особами, яким пенсії за вислугу років було призначено раніше, а ще й до зниження якості виконуваних ними професійних функцій, а, отже, до підвищення рівня ризику для громадян, які є отримувачами послуг від цих осіб (працівників льотного складу, авіадиспетчерів, лікарів тощо). Підставою для зміни величини необхідного стажу та віку для призначення  пенсій за вислугу років, на нашу думку, можуть бути медичні або професійні дослідження та відповідні висновки щодо стану працездатності цих працівників. І в разі виникнення необхідності такі зміни мають вноситися також після запровадження пенсійного забезпечення цих категорій осіб через професійні та корпоративні фонди з визначенням джерел фінансування цих пенсій.

Крім цього, у новій редакції абзацу 5 пункту «б» статті 54 Закону України «Про пенсійне забезпечення» слід уточнити стаж роботи на відповідних посадах працівників, які управляють повітряним рухом, який на 1 березня 2015 року надає право на пенсію незалежно від віку.

Необґрунтованою виглядає пропозиція щодо встановлення для обчислення пенсій середньої заробітної плати в Україні, з якої сплачено страхові внески, за 2012, 2013, 2014 роки. Це пояснюється тим, що використання  навіть чинної норми законодавства (яка передбачає застосування при призначенні пенсій  середньої  заробітної  плати  (доходу)  в  Україні, з якої сплачено  страхові  внески,  за  три календарні роки, що передують року   звернення  за  призначенням  пенсії) зменшує розмір фактичної заробітної плати для призначення пенсії пенсіонера, з якої він сплачував страхові внески. А реалізація пропозиції із застосуванням для призначення пенсій середньої  заробітної плати, обчисленої як сталий середній показник за 2012, 2013, 2014 роки, призведе до ще більшого заниження розмірів пенсій вже з 2016 року, до їх зрівнялівки та порушення прав громадян у зв’язку із неможливістю використати в повному обсязі права на отримання пенсій із заробітної плати, з якої було сплачено страхові внески. 

Викликає заперечення й пропозиція щодо обмеження 85% працюючим пенсіонерам пенсій, що обчислюються із заробітних плат, з яких було повністю сплачено і податки і страхові внески. І абсолютно недопустимою, на наш погляд, є застосування цієї пропозиції до пенсій громадян з невеликими доходами. У зв’язку із одержанням малих розмірів пенсій  та для забезпечення хоч мінімальних життєвих потреб значна кількість пенсіонерів вимушена з останніх сил працювати за такі ж мізерні заробітки, а запровадження пропозиції призведе до втрати ними 15% своєї пенсії та подальшого їх зубожіння. Крім цього, у положеннях відповідних законів, згідно з якими після звільнення з  роботи пенсії/щомісячне довічне грошове утримання виплачується у розмірі, обчисленому відповідно до законодавства, слід уточнити, що їх виплата поновлюється у встановлених відповідно до законодавства розмірах у момент їх призначення.  

Безпідставною є пропозиція про внесення змін до статті 85 Закону України «Про пенсійне забезпечення»  щодо обмеження пенсій, так як пенсійне забезпечення громадян, починаючи з 2004 року, здійснюється за нормами Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» і у пункті 16 Прикінцевих положень цього Закону зазначено, що положення Закону України «Про пенсійне забезпечення» застосовуються лише в частині визначення права на пенсію за віком на пільгових умовах і за вислугу років.

Досить сумнівною, з точки зору економії коштів Пенсійного фонду України, виглядає пропозиція про припинення виплати пенсій громадянам у період їх роботи на посадах, що дають право на призначення спеціальних пенсій. Адже, у разі звільнення з роботи цих осіб, що є більш імовірним, Пенсійний фонд України продовжуватиме виплату їм пенсій у встановлених чинним законодавством розмірах і тоді економії коштів не відбудеться. Проте, це також може призвести до негативних наслідків в суспільстві та примноження кількості малозабезпечених осіб із тих громадян, які отримують невеликі розміри пенсій, а  також до приховування заробітків і т. ін. Отже, на нашу думку, в цьому випадку більш ефективним для економії коштів Пенсійного фонду України було б запровадження такої системи, за якою працюючим пенсіонерам було б економічно вигідніше залишаться на роботі, за рахунок того, що їх заробітна плата разом з частиною пенсії, яка  виплачується ним, була б вище розміру їх пенсійного забезпечення.

Разом із тим, з метою дотримання логіки викладення положень статей, які стосуються питань пенсійного забезпечення у законах України «Про державну службу» (стаття 37) та «Про прокуратуру» (стаття 50-1), вважаємо, що запропоновані зміни мають бути викладені окремими частинами, а не в одній частині із положеннями, що визначають максимальний розмір пенсій для всіх одержувачів пенсій за цим Законом, в той час, як в положеннях законодавчої пропозиції мова йде тільки про працюючих пенсіонерів.

Слід звернути увагу, що запровадження  пропозиції щодо поширення порядку виплати пенсії (щомісячного довічного грошового утримання) працюючим пенсіонерам, встановленого цим Законом, на пенсіонерів (отримувачів щомісячного довічного грошового утримання) незалежно  від часу призначення пенсії, призведе до порушення конституційних прав громадян як в частині звуження прав при прийнятті нових законів (стаття 22  Конституції України), а також до порушення статті 58 Конституції України, яка передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Законодавча пропозиція викликає сумнів і з точки зору ефективності її запровадження. Розуміючи складність обставин економічного та політичного стану держави, вважаємо, що запровадження такої пропозиції повинно мати досить потужне її економічне обґрунтування. Принаймні, до законопроекту не додано відповідних розрахунків про те, скільки коштів буде вивільнено від його запровадженням і який позитивний влив на подальший розвиток країни, крім вищезгаданих порушених прав громадян, він матиме. Крім цього, враховуючи, що наслідком прийняття проекту може бути значне зменшення рівня життя пенсіонерів, зазначені заходи доцільніше приймати як тимчасові, наприклад, на період дії Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (з можливої пролонгацією його дії при прийняття закону про Державний бюджет України на наступний рік у разі, якщо економічне становище України не буде покращуватися), а не як норми постійної дії.

 

        Перший заступник

керівника Головного управління                                   С.О.Гудзинський

 

 

 

 

Вик.: Н.О.Лаврухіна

 

 

 

 

 

 



Создан 19 мар 2015